Nas últimas semanas, o termo auditoria tem sido utilizado com muita frequência, e nem sempre da forma mais apropriada ou justificada. Neste momento, a sociedade civil portuguesa deve exigir uma auditoria cidadã à dívida pública. Através dessa exigência, nós, cidadãs e cidadãos da República, impediremos a continuação do sequestro do nosso destino por agentes cujos padrões de transparência não são suficientemente elevados e que não elegemos, pelo que se consideram imunes à prestação de contas que sustenta qualquer democracia.
A constituição de uma comissão de auditoria resultará numa avaliação rigorosa dos compromissos assumidos pelo sector público português e modificará os termos da discussão política. Porque, com uma auditoria cidadã, a reestruturação da dívida, que já é um dado adquirido, será feita em nome da justiça social e a favor de pessoas e famílias; com as auditorias e auditores do costume, a reestruturação será efectuada com uma atenção desproporcionada e injustificada aos credores. A sociedade civil portuguesa deve assumir as suas responsabilidades e exercer os seus direitos, nos termos da Constituição da República (Art. 48º: 1, 2).
1. O que é uma auditoria?
Uma auditoria é uma avaliação a um sistema ou conjunto de dados, de modo a verificar a sua consistência, validade e fiabilidade. Em paralelo, uma auditoria também pode avaliar a capacidade de auto-regulação de um sistema e a fiabilidade da entidade que produz um conjunto de dados. Pode ser complementada com uma avaliação dos mecanismos de verificação interna do sistema ou da entidade que produz os dados.
Uma auditoria financeira, por exemplo, é uma verificação da consistência, validade e fiabilidade da demonstração financeira produzida por uma entidade, como uma empresa.
2. Qual é a diferença entre uma auditoria às contas públicas e à dívida (externa, pública ou privada)?
Uma auditoria às contas públicas é diferente de uma auditoria à dívida.
a) Numa auditoria à dívida, verificam-se os compromissos assumidos por um devedor, tendo em conta a sua origem, legitimidade, legalidade e sustentabilidade.
b) Uma auditoria às contas públicas compreende, pelo menos, duas dimensões do sector público: uma avaliação da estrutura de despesas e uma avaliação da estrutura de receitas. Normalmente, uma auditoria às contas públicas é entendida como verificação das despesas públicas. A amplitude de uma auditoria deste género, sem monitorização adequada, pode torná-la um instrumento político, utilizado por grupos de interesses com objectivos aparentemente indeterminados e que podem atentar contra o interesse público (como a redução das transferências sociais).
A dívida externa é a soma da dívida pública (todos os compromissos assumidos pelo sector público perante credores não-residentes em Portugal) e dívida privada (todos os compromissos assumidos por residentes em Portugal perante não-residentes em Portugal). Portanto:
a) uma auditoria à dívida pública refere-se aos compromissos assumidos pelo sector público (incluindo dívida privada garantida pelo Estado) perante credores residentes e não-residentes;
b) uma auditoria à dívida privada refere-se aos compromissos assumidos pelos bancos, empresas e famílias e indivíduos residentes perante credores residentes e não-residentes;
c) uma auditoria à dívida externa refere-se aos compromissos assumidos pelo sector público, pelos bancos, pelas empresas e pelas famílias e pelos indivíduos residentes em Portugal perante credores não-residentes.
3. No que diz respeito à dívida pública, qual é a diferença entre auditoria externa e auditoria cidadã?
Auditorias externas e auditorias cidadãs dizem respeito a dimensões diferentes. Vejamos porquê:
a) Uma auditoria externa ou independente é uma avaliação da dívida feita por elementos exteriores ao Estado português. Embora as auditorias externas sejam, teoricamente, independentes, isso não se verifica em todos os casos.
b) Uma auditoria cidadã é uma verificação coordenada pela sociedade civil.
Podemos tirar algumas conclusões desta classificação:
a) Uma auditoria externa pode ser efectuada por qualquer entidade auditora, desde que a mesma não pertença à estrutura orgânica do sector público;
b) Uma auditoria externa pode não ser independente. As quatro grandes auditoras (Ernst&Young, PricewaterhouseCoopers, KPMG e Deloitte) mantêm, desde há vários anos, relações contratuais com diversas instituições públicas, regimes de responsabilidade limitada e um oligopólio que previne e diminui os seus incentivos à prestação de contas perante os cidadãos. Não garantem um grau adequado de transparência numa auditoria à dívida pública. Nesse sentido, são auditoras externas, mas não independentes ou credíveis para o efeito;
c) Uma auditoria cidadã é uma avaliação efectuada por uma comissão constituída por membros da sociedade civil. Ou seja, é uma auditoria externa, porque a comissão não é estatal, embora possa incluir titulares de cargos públicos, e é uma auditoria independente, porque garante, desde logo, um grau adequado de transparência e prestação de contas aos cidadãos. Contudo, a independência de uma comissão cidadã deve exigir a colaboração da mesma com instituições públicas específicas, como o Tribunal de Contas, o Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público e o Banco de Portugal.
4. Porque devemos exigir uma auditoria cidadã?
Existem duas razões principais:
a) Uma auditoria cidadã é a única modalidade que oferece garantias em termos de transparência e prestação de contas à sociedade civil. Além disso, é a única que garante rigor e precisão na detecção de dívida legítima, ilegítima, insustentável ou odiosa.
b) A auditoria cidadã tem o objectivo de clarificar o processo de reestruturação da dívida e torná-lo político. Com uma auditoria cidadã, a reestruturação passará obrigatoriamente por considerações de justiça social e não apenas por obrigações contratuais ou pela satisfação das prioridades de credores (especialmente de credores que são co-responsáveis pela contracção de dívida ilegítima/ilegal/insustentável).
5. Qual é o papel da sociedade civil neste processo?
A sociedade civil desempenha três papéis principais:
a) Elege os representantes que formarão uma comissão de auditoria;
b) Define os termos da fiscalização à comissão de auditoria;
c) Utiliza os resultados.
6. Que tipos de dívida podem ser detectados numa auditoria cidadã da dívida pública?
A dívida pública pode ser dividida em quatro categorias:
a) Dívida legítima: Compromissos assumidos pelo sector público nos termos da lei, em igualdade de circunstâncias entre devedor e credor, e em benefício (subjectivo/objectivo) do interesse geral;
b) Dívida ilegítima: Compromissos assumidos pelo sector público nos termos da lei, mas sem que se verifique a situação de igualdade de circunstâncias entre devedore e credor, e/ou em prejuízo (subjectivo/objectivo) do interesse geral;
c) Dívida ilegal: Compromissos contraídos pelo sector público em violação do ordenamento jurídico aplicável;
d) Dívida odiosa: Compromissos contraídos por regimes autoritários em prejuízo claro dos interesses dos seus cidadãos;
e) Dívida insustentável: Compromissos assumidos pelo sector público cujo pagamento é incompatível com o crescimento e criação de emprego (o volume de encargos com dívida e juros respectivos asfixia as finanças públicas).
Podemos tirar algumas conclusões:
a) O empréstimo acordado com a comissão conjunta BCE-CE-FMI comporta juros insustentáveis, pelo que uma parte da dívida é, previsivelmente, insustentável. O caso da aquisição dos submarinos, em que existem suspeitas fundadas de práticas corruptas e, em cujo âmbito, já foi aberto um inquérito, exemplifica um compromisso insustentável e potencialmente ilegal.
a.1) As parcerias público-privadas (PPP), casos de complexidade acrescida, devem ser incluídas no âmbito analítico de uma auditoria cidadã à dívida. A maioria dos estudos de impacto financeiro apontam para a sua insustentabilidade; as PPP são, por definição, opacas e, em vários casos documentados, obrigam o Estado a suportar perdas significativas, enquanto os parceiros privados derivam lucros cuja tributação continua a ser insuficiente para compensar esta discrepância. Portanto, também devem ser escrutinadas.
b) Os resultados de uma auditoria cidadã à dívida pública podem ser estimados, mas não determinados antes do processo;
c) Uma parcela da dívida pode ser ilegítima e sustentável, legítima e insustentável ou ilegítima e insustentável; em qualquer destes casos, deve ser exigida a reestruturação;
d) A dívida odiosa é um conceito cuja aplicabilidade em países democráticos é mais complicada.
7. Quais as consequências?
Se os resultados de uma auditoria cidadã à dívida pública determinarem a existência de uma das três combinações que leste no ponto anterior, a consequência deve ser a reestruturação da dívida, imediata ou faseada. É importante enfatizar isto: a dívida contraída de forma legítima será identificada como tal – por exemplo, certificados de aforro ou certificados do Tesouro. O objectivo de uma auditoria cidadã é descritivo e analítico: a comissão de auditores deve proceder a uma análise rigorosa e exaustiva de todos os compromissos assumidos pelo sector público, para poder classificá-los da forma apropriada e comunicar os resultados de forma clara, simples e compreensível à sociedade civil, de modo a que a mesma possa usá-los para exigir uma reestruturação imediata ou faseada.
O corolário lógico de uma auditoria cidadã tem duas dimensões:
a) A sociedade civil deixa de estar submetida a imperativos tecnocráticos e opacos; passa a dispor de um instrumento de pressão política, devidamente investigado e fundamentado, para exigir, nos termos que definir, uma reestruturação que dê prioridade às pessoas e ao bem-estar, não aos credores;
b) Uma reestruturação da dívida por iniciativa dos devedores será sempre mais justa do que se for orientada pelos interesses dos credores. Porquê? Porque será efectuada atendendo aos interesses de todas as partes envolvidas, priorizando os interesses das cidadãs e cidadãos portugueses.
8. Quem é que faz a auditoria cidadã?
A auditoria cidadã deve ser feita por membros da sociedade civil, com ou sem filiação partidária, sindical ou associativa. Para ser bem sucedida, a comissão deve procurar incluir, em todo o processo, representantes de instituições públicas relevantes, como os já referidos TC e BdP, e um observador do IGCP, que será uma das entidades auditadas. Além disso, deve incluir, como membros ou observadores, colaboradores de organizações internacionais com experiência em auditoria à dívida (p.ex: CADTM, Eurodad, New Economics Foundation, Jubilee Campaign, ODG).
9. Quem é que fiscaliza uma auditoria cidadã?
A fiscalização da auditoria cidadã e a responsabilidade solidária dos membros da comissão de auditoria são duas das garantias que tornam esta opção mais credível e fiável que as suas concorrentes. No entanto, todas as decisões acerca da fiscalização – orgânica, competências e prestação de contas – devem ser tomadas no seio de uma plataforma representativa da sociedade civil. Com estes equilíbrios e garantias, a auditoria cidadã fica em condições de exigir um mandato político que lhe permita aceder a toda a documentação relevante e a fazer um levantamento rigoroso e exaustivo da dívida pública e dívida privada garantida pelo Estado.
10. Que tipos de trabalho, prazos, obstáculos e pressão são de esperar numa auditoria cidadã à dívida pública?
Uma auditoria cidadã pode proceder de várias formas e em várias fases. Este é um exemplo retirado do manual do CADTM para auditorias à dívida:
a) Análise geral dos processos de endividamento
b) Análise dos contratos
c) Exame à alocação real das verbas
d) Análise dos dados actuais
Existe uma quantidade indeterminada de obstáculos e pressões, mas podemos apontar alguns:
a) Obstáculos técnicos: dificuldades na identificação dos dados e contratos relevantes; acesso a documentos e dados relativos a dívida não contabilizada ou de contabilização duvidosa (Parcerias Público-Privadas; Empresas Públicas; Entidades Públicas Empresariais), acesso a documentos e dados relativos a dívida privada garantida pelo Estado; quantidade e complexidade dos dados/contratos.
b) Obstáculos políticos: bloqueio do acesso à informação por agentes políticos (nacionais e internacionais); falta de credibilidade técnica e política da auditoria e dos auditores; baixo pluralismo no debate mediático (vantajoso para oposição à auditoria cidadã).
11. Em que países foram feitas auditorias cidadãs, ou com participação alargada da sociedade civil, à dívida pública, e com que consequências?
Foram feitas auditorias cidadãs no Brasil, Filipinas e Uruguai. E também no Equador, mandatada pelo presidente Rafael Correa. A dívida foi reduzida em 25%, parcela que foi considerada ilegal.
12. No contexto dos países periféricos da Europa, está a proceder-se ou proceder-se-á a alguma auditoria cidadã?
Na Grécia, foi constituída uma comissão de auditoria, com membros da comunidade científica, política, sindical e activista. A Declaração de Atenas foi apresentada em Maio de 2011, e exige a «auditoria democrática das dívidas», «respostas soberanas e democráticas à crise da dívida» e «restruturação económica e redistribuição, não endividamento.» O apelo à constituição da comissão (traduzido aqui) foi subscrito por várias personalidades internacionais. Na Irlanda, uma iniciativa coordenada pela AFRI – Action for Ireland, pela DDCI – Debt and Development Coalition Ireland (que congrega cerca de 90 organizações), e pelo Unite (um dos maiores sindicatos irlandeses), foi lançada a 4 de Maio. Serão contratados 3 investigadores, que terão o apoio de 4 representantes de cada uma das organizações coordenadoras. Todo o processo será financiado pela sociedade civil e o projecto apresentará resultados preliminares em Junho.
Luís Bernardo, Mariana Avelãs, Nuno Teles
